《对外援助管理办法》政策解读

  法律原文： http://www.nxghgroup.com/info/egovinfo/1001/xxgk_content/1031-/2022-0629006.htm

2021年8月31日，国家国际发展合作署、外交部、商务部联合发布了部门规章《对外援助管理办法》（国家国际发展合作署令2021年第1号，以下简称《办法》），自2021年10月1日起施行。为保障《办法》顺利实施，推动援外工作高质量发展，现就《办法》有关问题进行政策解读。

一、《办法》出台的背景

对外援助是大国外交的重要手段，是国家对外交流与经济合作战略的重要组成部分。近年来，我国稳步扩大援外规模，创新援外方式，推动援外事业不断取得新进步。当前，国内外形势发生了深刻变化，党中央、国务院对援外工作提出了更高要求，为了加强对外援助的战略谋划和统筹协调，规范对外援助管理，提升对外援助效果，国家国际发展合作署（以下简称国际发展合作署）会同外交部、商务部制定了援外领域综合性部门规章《办法》。

国际发展合作署在《办法》起草过程中，严格依据《深化党和国家机构改革方案》和《国家国际发展合作署职能配置、内设机构和人员编制规定》，准确把握部门职责定位，坚持重点突出、问题导向的立法思路，重点解决三方面问题：一是明确援外管理体制改革后，国际发展合作署在援外管理中的职能定位；二是明确外交部、商务部等各援外执行部门、驻外使领馆（团）等有关单位在援外管理中的职责和分工，建立统一、高效、协同的援外管理体制；三是从法律法规政策制定、规划编制、全口径统计、项目监督和评估等方面着手，加强援外工作的顶层设计和统筹协调。国际发展合作署 在《办法》起草过程中充分征求有关单位意见，并面向社会公开征求意见，召开专家论证会和援外企业座谈会。

商务部曾于2014年发布《对外援助管理办法（试行）》（商务部令2014年第5号），为确保援外工作规范开展发挥了积极作用。新《办法》施行之日起，《对外援助管理办法（试行）》同时废止。

二、《办法》出台的重要意义

第一，出台《办法》是贯彻落实习近平外交思想和习近平法治思想的必然要求。我国对外援助以推动构建新型国际关系、推动构建人类命运共同体为目标。出台《办法》是从制度层面全面贯彻落实习近平外交思想和习近平法治思想，用习近平外交思想指导援外工作实践，确保援外工作坚持正确的政治方向，始终服务于党和国家对外战略全局。

第二，出台《办法》是巩固援外管理体制改革成果的具体举措。根据党的十九届三中全会关于深化党和国家机构改革的决定，将商务部对外援助有关职责、外交部对外援助协调等职责整合，组建国际发展合作署，构建新的援外管理体制。通过出台《办法》可以将援外管理体制改革的成果以规章制度形式固定下来。

第三，出台《办法》是国际发展合作署履职尽责的重要保障。国际发展合作署成立后，立即启动援外规章制度“立、改、废”工作，其中一项重要内容就是制定《办法》，作为对外援助管理的统领性文件，确保部门依法行政、依法履职。《办法》将为后续出台规范援外管理的一系列制度文件提供依据，同时为援外领域更高层级立法奠定基础。

第四，出台《办法》是推动援外事业持续健康发展的根本需要。党的十八大以来，中国发展进入新时代。中国对外援助顺应时代要求，向国际发展合作转型升级。通过出台《办法》，系统总结中国对外援助的管理经验，将成熟做法归纳提炼，形成规章制度，推动援外管理工作进一步制度化、规范化和科学化。

三、《办法》的主要内容

《办法》共8章51条，包括总则、对外援助政策规划、对外援助方式、对外援助项目立项、对外援助实施管理、对外援助监督和评估、法律责任、附则。主要内容包括：

（一）明确对外援助的概念、援助目标和援助原则。规定国际发展合作署、外交部、商务部等援外执行部门、驻外使领馆（团）等单位在对外援助管理中的职责和分工。加强援外标识管理等。

（二）规范对外援助政策规划的管理。明确由国际发展合作署会同有关部门拟订对外援助的战略方针和中长期政策规划、制定国别援助政策、拟订对外援助总体方案和年度计划等。建立对外援助项目储备制度，搜集、审核和确定具体国别的储备项目，实行动态管理。

（三）明确援助资金分为无偿援助、无息贷款和优惠贷款三种类型及各自主要用途。以项目援助为主，人道主义援助等特殊情况下可提供现汇援助。规定了援外项目的八种主要类型，成套项目、物资项目、技术援助项目等。援外项目除中方负责实施外，还可以采用中外合作实施、外方自主实施、与第三方合作实施等方式。

（四）规范对外援助项目立项原则和程序。国际发展合作署组织项目前期论证，按程序批准立项，并对外商签立项协议等。人道主义灾难发生后，国际发展合作署会同有关部门拟订紧急援助方案并办理立项。

（五）规范对外援助实施管理。国际发展合作署根据现行部门分工统筹安排援外执行部门组织实施项目。援外执行部门依据立项批准内容组织项目实施，选定实施主体，负责项目安全、质量、进度等。项目实施主体不得将所承担的任务转包或违法分包。明确援外人员待遇保障等。

（六）规定国际发展合作署会同援外执行部门建立援外项目监督制度和评估制度。完善实施主体诚信评价体系、项目信息报送、援外统计管理等。

（七）规定对外援助项目实施主体、相关部门工作人员的法律责任。对外军事援助，按照国家和军队有关规定执行。

四、与旧《试行版》相比，新《办法》呈现出六大变化

第一，《办法》明确了三大部门的职能定位和职责分工，从管理体制上解决了中国对外援助管理的碎片化问题。在中国对外援助管理体制改革后，《办法》首次公开对三大重要部门（国家国际发展合作署、外交部、商务部）在对外援助的职能定位和职责分工进行了明确的界定。国合署在对中国对外援助中的责任和定位进一步明确，成为负责对外援助政策拟订，编制对外援助预算和监督评估对外援助实施的总协调部门；《办法》同时明确了商务部、外交部等援外执行部门、驻外使领馆（团）等单位在对外援助中的职责与分工，对外援助的统筹协调性、规范性将会得到很大改进。

第二，《办法》充分体现了新时期中国国际发展合作的新援助理念。与《试行版》相比，《办法》将“增强受援方可持续发展能力，促进高质量共建‘一带一路’，推动构建人类命运共同体”纳入中国对外援助目标，并将“坚持正确义利观和真实亲诚，不附加任何政治条件，量力而行，尽力而为，重信守诺，善始善终；因国施策，共建共商，形式多样，注重实效”等理念和原则写进管理办法，体现了中国新时代国际发展合作最新理念，援助管理办法将会在新理念的指导下进行。

第三，对外援助政策规划更加丰富， 程序更加规范。与《试行版》相比，《办法》第二章对外援助政策规划部分由原来的四条扩展到七条，除了进一步明确国合署在对外援助政策中的职责外，还专门添加了“对外援助方式改革、对外援助法制化建设、程序正义”等内容，这说明今后中国的对外援助管理将会更为规范。

第四，拓展和创新对外援助形式，体现了对外援助方式的多样性和灵活性。在援助方式上也体现出以下几点变化：《办法》将援外医疗队项目、紧急人道主义援助、南南合作援助基金写入对外援助项目类型，还将提供政策和技术咨询纳入技术援助项目。减灾和人道主义援助成为无偿援助的重要内容，国合署可以通过南南合作援助基金等方式创新对外援助形式，而2014年的《试行版》明确不包括人道主义援助项目的管理。

第五，明确了受援国需求导向的具体执行方式，其他国家、国际组织和非政府组织可以参与实施中国对外援助项目。第四章22条规定，受援方有援助需求时，应当将项目建议通过“驻外使领馆（团）向中方提出”。与以往援外项目一般由中方负责实施不同，《办法》明确规定其他国家、国际组织、非政府组织可以与中方合作实施对外援助项目。

第六，明确了对外援助项目监管评估和对外援助数据库建设方案。将对外援助实施管理与监督和评估分开是《办法》与《试行版》的一大区别，强调了监督评估的重要性。《办法》中提到的两点值得关注：一是建立对外援助项目实施主体诚信评价体系；二是建立对外援助项目报送制度和对外援助统计制度，援外执行部门和驻外使领馆（团）需要向国合署报送项目监管中发现的重大问题，与国合署共同编制对外援助统计资料，这将为中国对外援助有效性和透明度提升发挥重要作用。

五、援外新规的亮点

第一，系统阐释新时代中国对外援助目标，优化对外援助理念，明确对外援助基本原则。一方面，《办法》以法律的形式回应了国内外就中国对外援助目的产生的争议，明确规定中国对外援助的目的在于“帮助受援方减轻与消除贫困，改善受援方民生和生态环境，促进受援方经济发展和社会进步，增强受援方自主可持续发展能力，巩固和发展与受援方的友好合作关系，促进高质量共建‘一带一路’，推动构建新型国际关系，推动构建人类命运共同体”；另一方面，《办法》充分考虑中国国情，坚持平等互利，坚持不附加政治条件，坚持受援国需求导向，注重援助实效，在《办法》第五条中明确了中国对外援助的理念与基本原则。

第二，明确各援外职能部门的职责分工，致力于建立高效的援外管理体制。对外援助工作是一项系统性工作，需要由多个部门分工负责、协调推进。为了避免对外援助各职能部门的职权交叉、竞合，《办法》根据全国人大通过的《国务院机构改革方案》及国务院有关规定进一步确认了国合署的援外研究、援外决策、援外监督、援外评估、援外国际交流等职能，细化了商务部等援外执行部门的援外实施管理职责，明确了外交部的援外建议及驻外使领馆（团）的境外协助职能。此外，为了加强对外援助工作的统筹协调，《办法》明确规定由国合署牵头建立对外援助部际协调机制，优化对外援助的战略部署、决策与实施协调工作，提升对外援助开展效果。

第三，加强援外顶层制度设计，促进援外管理制度化。要最大限度发挥对外援助的战略效果，首先需要形成科学、合理的援外战略、规划与政策体系。《办法》明确提出由国合署会同有关部门拟定或制定对外援助的战略方针、中长期政策规划、国别对外援助政策、对外援助总体方案和年度计划等政策规划文件，加强援外顶层制度设计。在具体的援外管理中，《办法》明确规定国合署牵头推进对外援助法制化建设，与援外执行部门根据职责分工制定相应的对外援助管理制度，新增援外信息报送制度和援外全口径统计制度，推进援外管理制度化。

第四，增加对外援助项目法定类型，创新对外援助实施方式。商务部2014年发布的《对外援助管理办法（试行）》列举了成套项目、物资项目、技术援助项目、人力资源开发合作项目、志愿服务项目五类法定援外项目，《办法》将对外援助项目法定类型增至八项，除了前述五类项目之外，将援外医疗队、紧急人道主义援助两类传统援助方式增列为法定援外项目，同时将南南合作援助基金这一援助创新也增列为法定援助项目。在对外援助实施方式上，《办法》也作出了一定的突破创新，除了原有的中方负责实施、外方自主实施以及中外合作实施三种实施方式之外，又新增了同其他国家、国际组织、非政府组织等第三方合作实施的方式。对外援助项目法定类型的增加及对外援助实施方式的创新，有利于根据受援国的发展需求、对外援助项目的实施条件、对外援助工作开展的现实影响等因素，提升中国对外援助开展的灵活性与实效性。

第五，细化对外援助管理，规范对外援助开展程序。长期以来，中国对外援助的决策和管理成为关注的焦点，《办法》在具体的条文中细化了对外援助管理的基本环节，有利于进一步规范今后对外援助工作的开展。首先，《办法》充实了对外援助项目立项及实施管理方面的内容，使得对外援助工作开展的基本环节都能有法可依。其次，《办法》明确了紧急人道主义援助项目的立项程序，将紧急人道主义援助项目的立项、实施、监督、评估纳入了《办法》的适用范围，回应了当前疫情下紧急人道主义援助项目开展的制度需求。再次，《办法》在实施管理、监督、评估环节设置较多的“授权性”条文，为后续出台具体的管理、监督、评估规定埋下伏笔，确保对外援助规范开展。最后，《办法》在对外援助立项、实施、监督、评估等不同环节分别明确了援外主管部门、援外执行部门、援外协调协助部门等的不同职责，有利于援外职能部门在对外援助项目管理过程中分工协作。

第六，统筹国内与国际法律，切实保障国家利益。由于国内外形势的变化，对外援助项目开展过程中的变化与风险问题也纳入了《办法》的考虑范围。《办法》从国内立法的角度出发，不仅明确规定了对外援助相关国际协定的商签事宜，还就援外国际协定签署后的变更问题作出了程序性规定。此外，《办法》还明确规定，因外交、国家安全或者承担的国际义务等原因，或者因不可抗力导致对外援助项目无法实施时，国合署按照程序报批后可以中断或者终止对外援助项目。该规定给中国通过暂停或终止对外援助项目保障国家利益提供了制度依据，进一步充实了应对挑战、防范风险的涉外法律“工具箱”。

六、凸显中国对外援助的四大趋势

中国已成为推动联合国可持续发展议程的重要力量，近年对外援助改革不断推进。中国是全球最大的南南援助提供方和第七大国际发展捐资国。2013年至2018年，中国对外援助年均增长超过40%，达到450亿元。近年来，中国对外援助改革不断取得进展。2018年国合署的组建是推进国家外交总体布局和改革发展合作顶层设计的重大突破。国合署成立后修订《对外援助管理办法》并公开征求意见，推动管理机制改革的推进。《新办法》的发布显示出中国政府积极主动寻求提高对外援助的质量和管理水平，体现出中国对外援助的四个趋势。

（一）对外援助在中国特色大国外交中发挥更加重要的作用。

近年来，国际环境日趋复杂，中国从韬光养晦的外交政策转向更为积极的中国特色大国外交以寻求构建新型国际关系。《新办法》以中国特色大国外交的重要思想、倡议、理念为框架，凸显对外援助的战略谋划与整体外交战略日趋贴近。《新办法》提出的对外援助理念重视对外援助取得更契合受援国需求的实际效果，有利于通过对外援助巩固和发展与受援方的友好合作关系，推动对外援助在中国特色大国外交中发挥更为重要的作用。

（二）对外援助管理机制更加注重效率和整体质量。

《新办法》结合各部门的职责和特点，明确国合署整体统筹，外交部、商务部等部委参与实施和建议，旨在打破跨部门壁垒并充分调动各部门的积极性，提高管理效率并服务于整体目标。此外，《新办法》将对外援助的政策、预算和决算、监督评估等职能，境外工作的管理和监督职能，以及对外援助的实施、援助资金和人员的管理职能分散到国合署、外交部和商务部等执行部委，有助于在不同部门之间形成有效的制衡和监督机制，提高对外援助的整体质量。

（三）对外援助规划和项目实施办法更加完善和规范。

《新办法》提出将拟定对外援助的战略方针，并将原国别援助指导意见升格为国别对外援助政策，是《新办法》注重战略谋划和理念在对外援助规划层面的体现。《新办法》扩大对外援助的实施主体，提高对外援助项目的灵活性和多样化，体现中国政府更加自信和开放的心态。《新办法》重视受援方需求，并在对外援助项目中充分考虑形势变化。《新办法》新增的监督、评估章节或成为提升援助质量的机制化保障。种种设计体现出管理部门对提升发展合作的质量和长期效果的空前重视。此外，《新办法》在对外援助的政策规划、立项、实施管理和监督评估过程中充分注重程序，体现对外援助将进一步规范化，有助于对外援助长期效果的提升。

（四）对外援助改革和法制化建设稳步推进。

中国对外援助已形成较大规模和广泛的国际影响，亟需进一步改革和完善制度建设以规范和促进对外援助持续健康发展。《新办法》的出台朝着完善对外援助法治框架迈出重要一步，也为后续继续出台规范对外援助的制度文件, 持续推进对外援助的法治建设以支持对外援助的持续健康发展打下重要基础。此外，《新办法》提出将开展对外援助研究并完善全口径的信息搜集、报送、统计机制，为对外援助的科学决策和改革提供高质量的决策依据。信息搜集、报送、统计机制是掌握对外援助全局的前提，是高质量决策的重要依据，也为未来发布发展合作白皮书和开展国际交流提供客观全面的依据。